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民办非企业单位,到底什么性质?——非营利组织亟待正名
 
 

来源:21世纪经济报道

作者:国务院发展研究中心 喻东

    《论语·子路》有云:名不正则言不顺,言不顺则事不成。这句话用在中国非营利组织的发展上,实在是再贴切不过了。前不久,笔者参加一个部门座谈会时,又一次碰到了非营利组织如何正名的问题。一家知名的民办文博机构负责人当场倒出了苦水:民办非企业单位,到底是个什么性质?的确,非企业单位这一否定式名称让人很难明白到底是什么意思,而且其中没有非营利性的内容。虽然有部委文件规定非营利组织可以申请享受免税资格,但民办非企业单位却经常有税务部门找上门来——你就是个私企,得照章纳税!

    民办非企业单位的名称和性质问题,是一个长期困扰社会服务类民办机构的难题。理解和回答这一问题,需要回到事物的原点:为什么会有这样一种具有中国特色的组织类型?

    民办非企业单位是1980年代中国公共部门改革的产物。当时正值改革初期,中央财力长期紧张,需要以中央政府刚性支出责任为支撑的教科文卫等公共部门,对财政的压力很重。这正是1980年代中期鼓励事业单位创收并参与利润分配的放权让利式改革大行其道的重要原因。在这个过程中,医院药品加成、学校收取择校费等现象开始出现,后来衍生出很多众所周知的问题。

    出于减少财政投入、增加供给的目的,除了体制内的改革,国家还鼓励社会力量兴办医院、学校、托儿所、研究所等社会事业机构,体制外的改革也开始进行探索。因为和事业单位在服务内容、组织形式等方面有很多相似的地方,一些地方将这类组织统称为民办事业单位,重点放在民办二字,强调的是社会力量兴办,完全自收自支。到了1990年代中期,中央对民间组织管理进行讨论决策时,有的中央直属机构就采用了民办事业单位的概念。但考虑到事业单位需要国家核定编制、拨划经费,而财政对这类组织并不拿钱,它们很难被归入事业单位范畴;再加上当时事业单位改革也是一个热点,将来会不会有还不确定,所以,最终决定采用民办非企业单位的名称。1998年《民办非企业单位登记管理暂行条例》颁布后,这一组织类型正式确立为与社团、基金会并列的社会组织形式。

    作为对新生事物的探索,《暂行条例》确定民办非企业单位的名称,是有积极意义的。但是,随着社会经济形势的发展,民办非企业单位的旧瓶已经很难装下新酒了。最关键的是,区分营利和非营利,在医疗卫生、教育等领域已经成为鼓励社会力量参与的标准,非营利的社会组织才应获得政策优惠扶持。而民办非企业单位这个概念对营利和非营利并没有清晰的法律界定,实践中往往将两者混为一谈,出现了劣币驱逐良币的现象,对非营利组织的发展构成了阻碍。例如,十八届三中全会决定的原文是鼓励社会办医,优先支持举办非营利性医疗机构,但一些地方错误理解为中央鼓励发展民营医院,将其视为新的经济增长点,甚至通过行政命令要求短时间内大幅度增加营利性的民营医院数量,不仅造成了政策资源错配,也对医疗秩序、医疗质量、医疗监管等带来了冲击。

    事实上,《暂行条例》暂行太久,已经成为一个比较突出的问题。经过长期发展,截至2014年底,在民政部门登记的民办非企业单位已经达到29.2万个,却仍然没有对应的法人制度,也没有适当的名称。对非营利组织发展来说,这是在浪费黄金的发展机遇。从日本经验看,这么长的时间已经足以实现非营利组织孵化。1995年阪神大地震后,日本对门槛较高的公益法人制度进行改革,开始建立特别非营利法人制度,出现非营利组织发展热潮,2010年底登记注册数达到39374个。2011年修订法律后,对特别非营利法人进行更严格的监管,并对社会声誉好、能力强的予以更大扶持,将非营利组织发展推入了新的阶段。

    因此,除了加快法人制度立法,笔者再次提出建议,为了更好地突出营利性和非营利性的区分,应该将现有的民办非企业单位明确划分为非营利组织和企业这两类。能否在非营利性机构的名称中加入非营利三字?也就是说,使用“XX非营利医院“XX非营利学校等新名称。这条建议引起了一些领导的诧异:这名字多怪异,你能接受非营利医院非营利博物馆的名字吗?但是,那位民办文博机构的负责人大声说,我能!原因很简单,非营利对他和他的团队来说是一件光荣的事情,为什么这么光荣的事不能写在名字上,而非得和那些营利的组织混同在一起?正是因为对自身的性质说不清道不明,他们和一家对传播中国文化有兴趣的欧洲同行合作的计划不了了之,因为对方明确要求中方是非营利性质的。

笔者提出这样的建议,原因很简单。国际上通行的非营利概念,在1990年代后期引入国内后,之所以至今还没有作为制度完整地确立,除了政策原因,也是因为中国历史上并没有区分营利和非营利的传统。如果没有一个较长的导入期和简单明白、一看就懂的导入方式,让非营利概念深入人心,那么名很难正,言很难顺,事也很难成。

 
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